Τελικά τι αποφασίστηκε στο Eurogroup για την αντιμετώπιση του κορωνοϊού;

ΠΗΓΗ: Δημήτρης Σκιαδάς/ Dimitris Skiadas Δημήτρης Σκιαδάς/ Dimitris Skiadas



Είθισται μετά από μια σημαντική απόφαση ενός οργάνου της ΕΕ να γίνεται μια προσπάθεια, από ειδικούς και μη, ώστε να εξηγηθούν το περιεχόμενο και τα αποτέλεσμα της απόφασης. Αυτό έγινε από χθες, Πέμπτη 9.4.2020, και συνεχίζεται. Και μάλιστα με μια ήδη αποκτηθείσα δυναμική που είχε διαμορφωθεί, καθώς η συνεδρίαση του Eurogroup είχε επί της ουσίας ξεκινήσει από την Τρίτη 7.4.2020 και είχε διακοπεί χωρίς αποτέλεσμα. 

Και χθες η τυπική έναρξη της αναβαλλόταν ώρα με την ώρα, όσο εξελίσσονταν οι άτυπες διαπραγματεύσεις σε διμερές επίπεδο μεταξύ των διαφόρων συντελεστών. Είναι δε οξύμωρο να μιλάμε για άτυπες διεργασίες πριν τη συνεδρίαση ενός οργάνου που είναι επισήμως άτυπο το ίδιο (το Eurogroup δεν έχει θεσμική υπόσταση στο δίκαιο της ΕΕ).

Σε κάθε περίπτωση, την Πέμπτη 9.4.2020, λίγο πριν τα μεσάνυκτα (ώρα Ελλάδος), ανακοινώθηκε η συμφωνία που επιτεύχθηκε μεταξύ των Υπουργών Οικονομικών των κρατών μελών της Ευρωζώνης σχετικά με τα μέτρα της ΕΕ ως προς την αντιμετώπιση της πανδημίας του κορωνοϊού και των συνεπειών της, ιδίως στο πεδίο της οικονομίας. Η συμφωνία αυτή, για να γίνει αντιληπτή, πρέπει να εξεταστεί όχι ως ένα απομονωμένο γεγονός αλλά ως ένας ακόμη κρίκος σε μια αλυσίδα ενεργειών, των οποίων ο κύκλος δεν έχει κλείσει ακόμη. 

Ας δούμε λοιπόν τα πράγματα λίγο συνολικότερα: Ήδη από τις 16.3.2020 το Eurogroup είχε αποφασίσει μια σειρά μέτρων (επί τη βάσει σχετικών προτάσεων της Επιτροπής) σε επίπεδο εθνικής χρηματοδότησης, ευρωπαϊκής χρηματοδότησης και ευρωπαϊκής ρυθμιστικής παρέμβασης. Έτσι έλαβε χώρα μια σειρά ενεργειών σε εθνικό επίπεδο, από τα κράτη μέλη, που συνεπάγονταν μεταφορά χρηματικών πόρων σε δράσεις ενίσχυσης των συστημάτων υγείας και πολιτικής προστασίας καθώς και σε δράσεις ενίσχυσης τομέων της οικονομίας για την στήριξη των εργαζομένων και των επιχειρήσεων (εκτιμωμένου ύψους μέχρι σήμερα 3% του ΑΕΠ της ΕΕ). 

Επίσης τα κράτη μέλη παρέχουν σχήματα ρευστότητας μέσω δανείων, εγγυήσεων και άλλων σχημάτων (π.χ. φορολογικών μέτρων) προς τις επιχειρήσεις (εκτιμωμένου ύψους μέχρι σήμερα 16% του ΑΕΠ της ΕΕ). Επιπλέον εγκρίθηκε από το Eurogroup η δυνατότητα χρήσης 37 δις ευρώ από την Ευρωπαϊκή πολιτική συνοχής για την αντιμετώπιση των συνεπειών της πανδημίας, και προωθήθηκαν οι σχετικές νομοθετικές τροποποιήσεις. 

Παράλληλα στις 18.3.2020 η Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα ανακοίνωσε το Έκτακτο Πρόγραμμα Αγορών λόγω Πανδημίας, συνολικού ύψους 750 δις ευρώ (γνωστό στο δημόσιο διάλογο και ως "μπαζούκας" λόγω του μεγέθους του), κατά το οποίο η ΕΚΤ θα αγοράζει τίτλους χρέους των κρατών μελών προς παροχή ρευστότητας προς τις οικονομίες τους, ενώ παράλληλα χαλάρωσε τους όρους εγγυήσεων (collateral) για τέτοιες συναλλαγές. Στις 23.3.2020αποφασίστηκε (κατόπιν πρότασης της Επιτροπής) η ενεργοποίηση της "γενικής ρήτρας διαφυγής" στο πλαίσιο της λειτουργίας του θεσμικού πλαισίου της ΟΝΕ έτσι ώστε να μην περιορίζονται οι εθνικές κυβερνήσεις στις δυνατότητες δημοσιονομικής διαχείρισης (κυρίως αύξηση δαπανών) για την αντιμετώπιση της πανδημίας. 

Συναφώς δημιουργήθηκε και ένα προσωρινό πλαίσιο λειτουργίας του καθεστώτος κρατικών ενισχύσεων ώστε να μπορούν τα κράτη να παρέχουν πόρους σε επιχειρήσεις για να ανταπεξέλθουν στις συνθήκες που διαμορφώνει ο κορωνοϊός. Μετά από όλα αυτά, και εν όψει της κλιμάκωσης των δραματικών συνεπειών της πανδημίας ιδίως σε Ιταλία και Ισπανία, τέθηκε το αίτημα των 9 κρατών για έκδοση ευρω-ομολόγου. Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο στις 26.3.2020  δεν το αποδέχθηκε και ζήτησε προτάσεις από το Eurogroup. Και έτσι φτάσαμε στα γεγονότα αυτής της εβδομάδας.

Στις 8.4.2020 το Συμβούλιο της ΕΕ σε μια προσπάθεια ενίσχυσης των προσπαθειών αντιμετώπισης της πανδημίας - αλλά και δημιουργίας θετικού κλίματος - αποφάσισε πολύ μεγάλη χαλάρωση των κανόνων χρήσης των πόρων της Ευρωπαϊκής πολιτικής συνοχής, επιτρέποντας τη μεταφορά πόρων μεταξύ των διαφόρων ταμείων σύμφωνα με τις ανάγκες των κρατών μελών (π.χ. από κατασκευή υποδομών προς αγορά ιατρικού εξοπλισμού ή στήριξη μικρομεσαίων επιχειρήσεων), την άρση περιορισμών ως προς τις περιφέρειες που μπορούν να σταλούν πόροι ή ως προς τους πολιτικούς στόχους που θα τύχουν οικονομικής στήριξης και τέλος τη δυνατότητα χρηματοδότησης εως και 100% (προσωρινή κατάργηση - εως το καλοκαίρι του 2021 - υποχρέωσης συγχρηματοδότησης από εθνικούς πόρους) από την ΕΕ δράσεων για την αντιμετώπιση των συνεπειών της πανδημίας.
Το Eurogroup εξέτασε ένα "πακέτο δράσεων" με τέσσερις άξονες, συνολικού προϋπολογισμού 540 δις ευρώ.

Ο πρώτος άξονας αφορά τη χρήση του Ευρωπαϊκού Μηχανισμού Σταθερότητας (ESM), με την αξιοποίηση του εργαλείου των προληπτικών πιστωτικών γραμμών, ως το 2% του ΑΕΠ της προσφεύγουσας χώρας, συνολικού ύψους 240 δισ. ευρώ. Πρόκειται ουσιαστικά για την αντιπρόταση χωρών όπως Γερμανία, Ολλανδία, Αυστρία, Φιλανδία, στην πρόταση περί έκδοσης ευρωομολόγου (ουσιαστικά μια χώρα να δανείζεται λεφτά από τον ESM). Όμως σύμφωνα με το ισχύον καταστατικό του ESM, η πρόσβαση στην προληπτική πιστωτική γραμμή του ESM προϋποθέτει την πιστοποίηση της βιωσιμότητας του χρέους της προσφεύγουσας χώρας. 

Σε αυτό το σημείο χώρες όπως π.χ.  η Ιταλία ή η Ισπανία αντιδρούσαν γιατί μια τέτοια πιστοποίηση συνεπάγεται ότι η προσφεύγουσα χώρα θα επιβάλλει μέτρα λιτότητας το 2022  (με άλλα λόγια, επιβολή καθεστώτος "Μνημονίου") για να πετύχει τους στόχους του Συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης, οι οποίοι μέχρι τότε θα έχουν επανέλθει σε ισχύ μετά την προσωρινή αναστολή τους. Εαν αυτό δεν γίνει δεκτό, η μόνη εναλλακτική για την επίτευξη βιωσιμότητας είναι η αναδιάρθρωση του χρέους. 

Η συμβιβαστική πρόταση της Κομισιόν ήταν η σχετική ανάλυση βιωσιμότητας να βασιστεί στα δεδομένα που ίσχυαν πριν το ξέσπασμα της πανδημίας. Οι διαφορετικές προσεγγίσεις συμβιβάστηκαν με το να τεθεί ως μόνος όρος πρόσβασης, σε πρώτο χρόνο, στις προληπτικές πιστωτικές γραμμές η δέσμευση για χρήση των δανειζομένων πόρων σε μέτρα υγειονομικής αντιμετώπισης της πανδημίας, διατηρουμένης της, σε δεύτερο χρόνο, υποχρέωσης των δανειζομένων χωρών να τηρήσουν τις προβλέψεις του θεσμικού πλαισίου δημοσιονομικής πειθαρχίας, ενώ οι αρμόδιοι φορείς της ΕΕ θα εξαντλήσουν κάθε δυνατότητα ευελιξίας. 

Τώρα εαν αυτή η ευελιξία θα είναι μόνο η μετονομασία του επερχόμενου "Μνημονίου" (για λόγους εντυπώσεων) ή θα είναι πιο δομική και ουσιαστική, θα φανεί από τις προτάσεις που κλήθηκε να καταθέσει σχετικά ο ESM.

O δεύτερος άξονας είναι το πρόγραμμα επιδότησης εργασίας της Ευρωπαϊκής Επιτροπής (SURE - πρόκειται ουσιαστικά για πρόγραμμα αντασφάλισης εθνικών πόρων ανεργίας και στήριξης συναφών εθνικών δικτύων ), το οποίο θα διαθέτει 100 δισ. ευρώ (θα προέλθουν από τον προϋπολογισμό της ΕΕ και από εγγυήσεις 25 δις ευρώ που θα παράσχουν τα κράτη μέλη) και θα παρέχει δάνεια στα κράτη ώστε να επιδοτούνται μισθοί εργαζομένων και οι επιχειρήσεις να μπορούν να μειώνουν τις ώρες απασχόλησης των εργαζομένων τους αντί να τους απολύουν. 

Αποτελεί μια σημαντική διαρθρωτική εξέλιξη στο λεγόμενο Κοινωνικό Πυλώνα της ΕΕ, ως μηχανισμός κοινωνικών μεταβιβάσεων. Βέβαια, υπήρξαν κράτη όπως η Φιλανδία που θεωρούσαν ότι το ποσοστό εγγυήσεων που τους αναλογούσε ήταν υπερβολικό αλλά τελικά επήλθε συμβιβασμός.

Ο τρίτος άξονας είναι το νέο ταμείο εγγυήσεων της Ευρωπαϊκής Επενδυτικής Τράπεζας, στο οποίο χορηγηθούν επιπλέον εγγυήσεις ύψους 25 δισ. ευρώ από τα κράτη μέλη ώστε να μπορέσει να αυξήσει, μέσω μόχλευσης, το υφιστάμενο πρόγραμμα δανεισμού προς τις επιχειρήσεις (ιδίως μικρομεσαίες) των 40 δις ευρώ σε 200 δις ευρώ. Οι αντιρρήσεις της Γερμανίας για το ύψος των απαιτουμένων εγγυήσεων ξεπεράστηκαν σχετικά εύκολα.
Ο τέταρτος άξονας αφορά το λεγόμενο Ταμείο Ανάκαμψης (Recovery Fund). To εργαλείο αυτό θα αποτελεί τον μηχανισμό στήριξης των οικονομιών των κρατών μελών μετά την πανδημία. 

Σημείο δομικής αντιπαράθεσης αποτελεί ακόμη ο τρόπος χρηματοδότησης του καθώς εδώ τίθεται το ζήτημα έκδοσης ευρω-ομολόγου (π.χ. η Γαλλία ζήτησε να υπάρχει χρηματοδοτική δυνατότητα 400 δις ευρώ που να αντλούνται από τις διεθνείς χρηματαγορές με κοινή εγγύηση από όλα τα κράτη μέλη, κάτι που Ολλανδία και Γερμανία απέρριψαν). Το Eurogroup πολιτικά θεωρεί σκόπιμη την ύπαρξη αυτού του μηχανισμού, ζήτησε όμως οδηγίες από τους ηγέτες των κρατών μελών (Ευρωπαϊκό Συμβούλιο) για τη νομική του βάση, τη σχέση του με τον προϋπολογισμό της ΕΕ, τις πηγές χρηματοδότησης του κλπ. Με άλλα λόγια, επέστρεψε αυτή την "καυτή πατάτα" στους ηγέτες των κρατών μελών, που του την είχαν δώσει στις 26.3.2020. Ουσιαστικά δηλαδή δεν υπήρξε ως προς το θέμα αυτό κάποια ουσιαστική απόφαση.

Σε οικονομικό επίπεδο, η απόφαση του Eurogroup δείχνει ότι η ΕΕ έχει τη δυνατότητα να επιστρατεύσει πόρους που να συμβάλλουν στην αντιμετώπιση της πανδημίας και των συνεπειών της. Το αν οι πόροι (540 δις) θα είναι επαρκείς ή όχι, είναι κάτι που θα φανεί στο μέλλον, αλλά υπάρχει οικονομική δυνατότητα αύξησης τους.

Σε θεσμικό-πολιτικό επίπεδο όμως, η απόφαση του Eurogroup, ακολουθώντας την παράδοση της ΕΕ, αποτελεί μια ακόμη περίπτωση συμβιβασμού. Είτε γιατί λειτούργησε το ένστικτο αυτοσυντήρησης της ΕΕ (η εναλλακτική της αποτυχίας για συμφωνία πιθανότατα θα πυροδοτούσε μια εμφανή πολιτική ρήξη στην ΕΕ με πιθανές διαλυτικές συνέπειες), είτε γιατί επικράτησε η λογική αλληλεξάρτησης συμφερόντων των κρατών μελών της ΕΕ είτε ακόμη (σε μια πιο ιδεαλιστική προσέγγιση) η λογική της αλληλεγγύης, υπήρξε κοινή απόφαση. 

Βέβαια το παρασκήνιο που προηγήθηκε, μπορεί να παρουσιάζει επιστημονικό ενδιαφέρον ανάλυσης αντικρουόμενων προσεγγίσεων μεταξύ των κρατών μελών της ΕΕ, αλλά για τους λαούς της Ευρώπης και ιδίως για όσους πιστεύουν στην ευρωπαϊκή ολοκλήρωση, ανέδειξε τις μεγάλες δυσκολίες του εγχειρήματος και προσέφερε, με την ένταση των αντιθέσεων που υπήρξαν, πολλές στιγμές απογοήτευσης και προβληματισμού.

Τι μέλλει γενέσθαι? Δεν τελειώνει εδώ το ζήτημα. Πρέπει οι πολιτικές αποφάσεις να μετουσιωθούν σε εφαρμοστικές πράξεις των αρμοδίων οργάνων. Και ο χρόνος πιέζει. Τόσο ουσιαστικά (η πανδημία συνεχίζει να αφαιρεί ζωές) όσο και πολιτικά (τίθεται ζήτημα αξιοπιστίας της ΕΕ για την αποτελεσματική δράση της). Και σε όλα αυτά εξακολουθεί να υπάρχει η μεγάλη εκκρεμότητα του επόμενου Πολυετούς Δημοσιονομικού Πλαισίου (2021-2027). Ένα πεδίο όπου οι αντιθέσεις είναι επίσης έντονες, αν όχι εντονότερες. 

Η πανδημία του κορωνοϊού και οι επιπτώσεις της σίγουρα επιβάλλουν την αναθεώρηση των μέχρι σήμερα καταγεγραμμένων σχετικών προτάσεων, καθώς η ΕΕ και τα κράτη μέλη της θα βρεθούν αντιμέτωπα με μεγάλη οικονομική ύφεση. Και μην ξεχνάμε το ζήτημα της πολιτικής αιρεσιμότητας για τη χρηματοδοτική δράση της ΕΕ. Το μοντέλο του δημοκρατικού κράτους δικαίου στην ΕΕ ήδη υφίσταται πλήγματα με απολυταρχικές επιλογές σε εθνικό επίπεδο (βλ. Ουγγαρία, Πολωνία). 

Θα χρησιμοποιηθεί η οικονομική δυνατότητα της ΕΕ (δηλ. ο προϋπολογισμός της) ως "φάρμακο" για τη θεραπεία των οικονομικών και πολιτικών συνεπειών του κορωνοϊού; Εαν ναι, σίγουρα πρέπει να αυξηθεί. Περιμένουμε να δούμε τις σχετικές προτάσεις των οργάνων της ΕΕ. Λένε ότι οι κρίσεις φέρνουν ωριμότητα. Θα ωριμάσει η Ένωση από την παρούσα κρίση;;;