Υπογράφει η νεαρά κυρίας Αλεξία-Σταυρούλα Χαρακίδα*** Η δημόσια διοικητική δομή της σύγχρονης κοινωνίας αλλάζει συνεχώς, και παρά την γραφειοκρατική δυσκαμψία που εκάστοτε παρατηρείται. Πράγματι, πολλές σύγχρονες κυβερνήσεις έχουν βιώσει εξαιρετική άνοδο και αλλαγή, ενώ νέες υπηρεσίες έχουν έρθει στο προσκήνιο, δυνάμει νέων νόμων, διαταγμάτων, νομοθετικής εξουσιοδότησης. Αυτές οι λίγο ή πολύ συνεχείς αλλά πάντα αποσπασματικές αλλαγές ενισχύθηκαν περιοδικά από περισσότερο μεγαλειώδεις και σαφείς απόπειρες για αναθεώρηση και αναδιοργάνωση του διοικητικού συστήματος .
H αποτελεσματικότητα των πολιτικών συστημάτων εξαρτάται σε σημαντικό βαθμό από την αποτελεσματικότητα των διοικητικών θεσμών.Κάθε πολιτεία ενδιαφέρεται για τον σχεδιασμό κι έλεγχο των γραφειοκρατικών δομών της. Συγχρόνως δε, λόγω της γενικότητας, της ορατότητας και της συχνότητάς της, η διοικητική αναδιοργάνωση παρέχει μια χρήσιμη εικόνα για την φύση της πολιτικής (politics) εν ευρεία εννοία. Έτσι, η πολιτική λειτουργεί αφ' ενός σε ένα πλαίσιο εξαιρετικά δομημένων καταστάσεων, χρησιμοποιώντας επαναλαμβανόμενες, προγραμματισμένες διαδικασίες (π.χ. προϋπολογισμός) και αφ' ετέρου δρα σε μη δομημένες και σχετικά σπάνιες καταστάσεις (π.χ. επανάσταση) με ad hoc και μη σχεδιασμένες διαδικασίες. Το πολιτικό σύστημα στην πράξη, όμως, δεν είναι ούτε τόσο κανονικό σαν τον προϋπολογισμό ούτε τόσο ασυνήθιστο όσο μια επανάσταση. Όλες οι προσπάθειες για μια συνολική, σφαιρική διοικητική αναδιοργάνωση στις Η.Π.Α δεν αποτελούν παρά ένα μικρό κομμάτι των διοικητικών αλλαγών, που όμως υπήρξαν πηγή αμηχανίας σε προέδρους, ακόμη και αντικείμενο χλευασμού, κι έγιναν τακτικά και «αμοιρολόγητα» θύματα της εμπειρίας, στην προσπάθεια να επιτευχθεί μια καλύτερη αναμόρφωση. Σε κάθε όμως περίπτωση, αγκαλιάστηκαν αρκετά από το πολιτικό σύστημα.
Η ιστορία της διοικητικής αναδιοργάνωσης δεν είναι παρά ιστορία ρητορικής. Υπάρχουν δύο ορθόδοξες ρητορικές. Η πρώτη είναι η ορθόδοξη διοικητική θεωρία, η οποία αφορά στον σχεδιασμό των διοικητικών δομών και διαδικασιών προκειμένου να διευκολύνουν την αποτελεσματικότητα της γραφειοκρατικής ιεραρχίας. Περισσότερο κανονιστική και ρυθμιστική παραδοσιακά σχετίζεται κυρίως με θρησκευτικά και ηθικολογικά κινήματα. Η θεωρία αυτή υποστηρίζει πως ένας σαφής και σφαιρικός σχεδιασμός των διοικητικών δομών είναι πιθανός αλλά και αναγκαίος, σε αντίθεση με αποσπασματικές αλλαγές που προκαλούν διοικητικό χάος. Παράλληλα, σύμφωνα με αυτήν την θεωρία, η οποία δίνει έμφαση στην οικονομία και στον έλεγχο, γραφεία πρέπει να καταργηθούν, μισθοί πρέπει να κοπούν, έξοδα να μειωθούν, δημόσιες θέσεις να καταργηθούν. Απαιτεί ισχυρή διοικητική ηγεσία, ξεκάθαρες θέσεις εξουσίας και ευθύνης, διαχειρίσιμο χρονικό εύρος ελέγχου, αξιοκρατικές διαδικασίες. Βλέπει την διοίκηση ως ένα ουδέτερο εργαλείο δημόσιων πολιτικών (public policies) και την αναδιοργάνωση ως έναν τρόπο να καταστεί αυτό το εργαλείο πιο αποτελεσματικό και επαρκές μέσω της εφαρμογής κάποιων απλών αρχών οργάνωσης. Η ρητορική αναδιοργάνωσης είναι η επίσημη γλώσσα των νόμων και η υποχρεωτική ορολογία των αναφορών (reports).
Η δεύτερη θεωρία είναι αυτή της ρητορικής του «realpolitik», που είναι εξίσου παραδοσιακή και βλέπει την αναδιοργάνωση σαν μια πολιτική διαμάχη ανάμεσα στα εκάστοτε ανταγωνιστικά συμφέροντα. Έτσι, θεμελιώδη πολιτικά συμφέροντα, εντός και εκτός γραφειοκρατίας, αναζητούν πρόσβαση, εκπροσώπηση, έλεγχο. Σε σύγκριση με την πρώτη θεωρία, οι γραφειοκράτες και τα οργανωμένα συμφέροντα συνδέονται μεταξύ τους με τρόπους ουσιωδώς λιγότερο ιεραρχικούς. Κι αυτό, γιατί η δεύτερη ρητορική δεν είναι παρά ένα μείζον πολιτικό θέμα και η αναδιοργάνωση θα πρέπει να αντακλά το ετερογενές περιβάλλον καθώς και τις αξίες, τις πεποιθήσεις και τα συμφέροντα, που υπάρχουν στις συνήθεις νομοθετικές διαδικασίες. Σύμφωνα με τους J. G. March & J. P. Olson, ούτε οι πρόεδροι ούτε τα συνέδρια (congresses) επιτυγχάνουν συχνά σε μείζονα ζητήματα αναδιοργάνωσης. Ό,τι προτείνεται, κατά βάση απορρίπτεται ή εγκαταλείπεται. Οι μεν πρόεδροι συχνά εκκινούν με ενθουσιασμό αλλά καταλήγουν κάπως απογοητευμένοι, καθώς διαπιστώνουν ότι η αναδιοργάνωση είτε δεν αξίζει το πολιτικό κόστος είτε δεν θα επιλύσει τα ανακύπτοντα προβλήματα. Πολλοί παρατηρητές βέβαια, εκ των οποίων και παλιοί πρόεδροι, σχολιάζουν πως η αθωότητα και η άγνοια των νέων προέδρων συχνά τους διακατέχουν και έτσι δεν υπολογίζουν ενίοτε τις δυσκολίες του εκάστοτε εγχειρήματος για διοικητική αναμόρφωση.
Βλέπουμε, μάλιστα, κάποιες φορές τους προέδρους να είναι επιφυλακτικοί και απρόθυμοι να υποβάλουν κάποιο σχέδιο αναδιοργάνωσης, που είτε να προκαλεί να πολιτικές αντιπαραθέσεις είτε δύσκολα τελικά θα περάσει. Τέτοιος δισταγμός είχε δημιουργηθεί ακόμη και στον πρόεδρο Truman, που θεωρείται από τους πιο επιτυχημένους αναδιοργανωτές. Όπως παρατηρεί και ο Hess, οι πρόεδροι παραπονούνται για την ακατάλληλη δομή της κυβέρνησης, πλην όμως βλέπουν οι προσπάθειες για σημαντική ανασυγκρότηση να «πέφτουν στο κενό» ως αδιέξοδες.. Σε γενικές γραμμές, το ιστορικό αυτό μοτίβο των πολιτικών διαπραγματεύσεων για την διοικητική οργάνωση καταδεικνύει πως η δομή της γραφειοκρατίας είναι λιγότερο σημαντική σε πολιτικό επίπεδο στους προέδρους από ό,τι στους νομοθέτες.
Φαίνεται πως η γραφειοκρατική αναμόρφωση απαιτεί μακροπρόθεσμες δεσμεύσεις, υπομονή κι επιμονή. Οι σχετικές προσπάθειες παράγουν κάποια επίσημη διοικητική αλλαγή. Επί παραδείγματι, από τα 102 σχέδια αναδιοργάνωσης των ΗΠΑ μεταξύ 1939 και 1970, μόνο τα 22 απορρίφθηκαν. Η κατάταξη ωστόσο των επιτυχιών φαίνεται κάπως «φουσκωμένη» υπολογίζοντας ελάσσονα θέματα και λεπτομέρειες που εφαρμόσθηκαν από τον ίδιο τον Πρόεδρο. Οι αλλαγές που σχετίζονται με την συνολική αναδιοργάνωση φαίνονται μικρές σε σύγκριση με αυτές που δημιουργούνται από μια συνεχή αλλά σταδιακή αλλαγή. Συχνά, πρώτα συμβαίνουν οργανωτικές αλλαγές και τελευταία η επίσημη αναμόρφωση, παρά το αντίθετο. Η αναδιοργάνωση πρέπει να ιδωθεί κι ως κοινωνική εκπαίδευση. Οι μελέτες πάνω στην αναδιοργάνωση παρέχουν μια ευρεία γκάμα από ιδέες και ιδεολογίες και κρατούν τις θεωρίες και τις προτάσεις ζωντανές. Δημιουργούν ένα προηγούμενο. Αναπτύσσουν λύσεις περιμένοντας προβλήματα και περιστάσεις. Οργανώνουν υποστήριξη και κίνητρα για διοικητικές αλλαγές. Η πιθανότητα αναδιοργάνωσης διεγείρει την αυτο-επιθεώρηση στις υπηρεσίες και τα γραφεία κι ενίοτε εκπληρώνει τις προθέσεις για αναδιοργάνωση χωρίς κάποια επίσημη δομική αλλαγή. Τέλος, μια πολιτειακή αναδιοργάνωση ακολουθεί τυπικά τις ομοσπονδιακές λειτουργίες.
Έτσι, η οργάνωση κι η αναδιοργάνωση είναι εκφάνσεις των κοινωνικών αξιών. Η οργάνωση είναι πολιτισμικά συστήματα, ενσωματωμένα σε μια ευρύτερη κουλτούρα, κι η αναδιοργάνωση συμβολικά και ρητορικά γεγονότα μιας κάποιας σημασίας σε αυτήν την ευρύτερη κουλτούρα. Η αναδιοργάνωση είναι ο τομέας της ρητορείας, των διαπραγματεύσεων, της προβληματικής προσοχής και της συμβολικής δράσης. Μάλιστα, έχει αποτυπωθεί τόσο ως κάτι βασικό και ουσιαστικό για την δύναμη τής κυβέρνησης όσο και ως κάτι που δεν αξίζει τόσο ούτε τον χρόνο ούτε την προσπάθεια. Τα δε αποτελέσματά της είναι αβέβαια. Και μολονότι ιστορικά οι μακροπρόθεσμες αλλαγές μπορούν μερικώς να αποδοθούν σε ένα σωρευτικό αποτέλεσμα των προσπαθειών για μια σημαντική αναδιοργάνωση, τα βραχυπρόθεσμα επιτεύγματα αυτής είναι ισχνά. Καταληκτικά, αξίζει να γίνει αναφορά στο γεγονός ότι η βραχυπρόθεσμη πορεία δράσης στους περισσότερους πολιτικούς τομείς επηρεάζεται κυρίως από τις δυσκολίες της προσοχής, από τους τρόπους με τους οποίους ευκαιρίες επιλογής, προβλήματα, λύσεις και συμμετέχοντες συνδέονται με βάση την ταυτόχρονη διαθεσιμότητά τους. Τέλος, η μακροπρόθεσμη ανάπτυξη των πολιτικών θεσμών είναι λιγότερο ένα προϊόν προθέσεων, σχεδίων και συνεπών αποφάσεων παρά μια σταδιακή προσαρμογή σε εναλλασσόμενα προβλήματα με διαθέσιμες λύσεις εντός των σταδιακά εξελισσόμενων δομών ουσίας.
****Χαρακίδα Αλεξία
Πολιτική Επιστήμονας και Δημοσιογράφος
Πολιτική Επιστήμη και Κοινωνική Διοίκηση ΔΠΘ
ΠΜΣ Δημοσιογραφία και Νέα Μέσα ΕΚΠΑ
ΠΜΣ Δημόσιο Δίκαιο και Δημόσια Πολιτική ΕΚΠΑ
Δεν υπάρχουν σχόλια :
Δημοσίευση σχολίου